黑市政办规〔2017〕47号
中、省、市直有关单位：
现将《黑河市地方政府性债务风险应急预案》印发给你们，请结合实际认真组织实施。
黑河市人民政府办公室
2017年11月20日
黑河市地方政府性债务风险应急处置预案
1. 总则
1.1 目的
1.2 工作原则
1.3 编制依据
1.4 适用范围
2. 组织机构及职责
2.1 应急组织机构
2.2 工作职责
3. 预警和预防机制
3.1 预警监测
3.2 信息报告
3.3 分类处置
3.4 债务风险事件级别
4. 应急响应
4.1 分级响应和应急处置
4.2 地方政府财政重整计划
4.3 舆论引导
4.4 应急终止
5. 后期处置
5.1 债务风险事件应急处置记录及总结
5.2 评估分析
6. 保障措施
6.1 通信保障
6.2 人力保障
6.3 资源保障
6.4 安全保障
6.5 技术储备与保障
6.6 责任追究
7. 附则
7.1 预案管理
7.2 预案解释
7.3 实施时间
黑河市地方政府性债务风险应急处置预案
1. 总则
1.1 目的
建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。
1.2 工作原则
1.2.1 分级负责
市政府对市本级政府性债务风险应急处置负总责。市政府有关部门在市政府统一领导下加强政府性债务风险应急处置的指导。
1.2.2 及时应对
市政府坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强政府性债务风险监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。
1.2.3 依法处置
政府性债务风险事件应急处置应依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。
1.3 编制依据
《黑龙江省地方政府性债务风险应急处置预案》《黑河市人民政府突发公共事件总体应急预案》等相关法律法规。
1.4 适用范围
本预案所称政府性债务风险事件，是指市政府已经或可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。
本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。
1.4.1 政府债务风险事件
（1）政府债券风险事件：指省政府代发的一般债券、专项债券还本付息出现违约。
（2）其他政府债务风险事件：指除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。
1.4.2 或有债务风险事件
（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。
（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。
2. 组织机构及职责
2.1 应急组织机构
市政府成立政府性债务管理领导小组（以下简称“债务管理领导小组”），负责领导市本级政府性债务日常管理工作。当市本级出现政府性债务风险事件时，根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称“债务应急领导小组”），负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。
债务管理领导小组由市政府分管副市长任组长，市财政局局长任副组长，成员单位包括：市财政局、市发改委、市审计局、中国人民银行黑河市中心支行、黑河银监分局，成员单位名单可根据工作需要适时调整。领导小组办公室设在市财政局，办公室主任由市财政局政府债务管理科科长兼任，负责日常管理及债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案等工作。
2.2 工作职责
2.2.1 债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案。当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告。
2.2.2 发改部门负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置工作。
2.2.3 审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。
2.2.4 人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。
2.2.5 银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险处置工作，牵头做好银行贷款、信托等风险处置工作。
3. 预警和预防机制
3.1 预警监测
认真执行省财政厅政府性债务风险评估和预警机制，市财政局根据省财政厅定期评估和通报的市本级政府性债务风险评估和预警结果，按照相关规定及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处置。
此外，市财政局应将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，防范财政风险。
债务单位行业主管部门应定期排查风险隐患，防患未然。
3.2 信息报告
债务单位行业主管部门实行政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。
3.2.1 政府债务风险事件报告
债务单位行业主管部门预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应提前2个月以上向市政府报告，并抄送市财政局。
3.2.2 或有债务风险事件报告
债务单位行业主管部门或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应提前2个月以上向市本级主管部门和市财政局报告，经市财政局会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由行业主管部门向市政府报告，并抄送市财政局。
3.2.3 报告内容
包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。
3.2.4 报告方式
一般采取书面报告形式，紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。
3.3 分类处置
3.3.1 地方政府债券
对于地方政府债券，市政府依法承担全部偿还责任。
3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务
对于非政府债券形式的存量政府债务，经市政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：
（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，行业主管部门不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。行业主管部门应通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。
（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的市政府债务限额由省政府收回。行业主管部门作为出资人，在出资范围内承担有限责任。
3.3.3 存量或有债务
（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，市政府及其部门出具的担保合同无效，市政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。
具体金额由市政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。
（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，市政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。
3.3.4 新发生的违法违规担保债务
对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。
3.4 债务风险事件级别
按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）三个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。
政府性债务风险事件监测主体为市政府。
3.4.1 出现下列情形之一的，为Ⅰ级（特大）债务风险事件：
（1）市本级的政府债券到期本息兑付出现违约；
（2）市本级无法偿还政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（3）市本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（4）市本级的政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上；
（5）市政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。
3.4.2 出现下列情形之一的，为Ⅱ级（重大）债务风险事件：
（1）市本级政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；
（2）因到期政府债务违约，或者因市政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；
（3）市政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。
3.4.3 出现下列情形之一的，为Ⅲ级（较大）债务风险事件：
（1）市本级政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；
（2）因到期政府债务违约，或者因市政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；
（3）市政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。
4. 应急响应
4.1 分级响应和应急处置
市政府对所举借的债务负有偿还责任。市财政局要加强日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号），妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。
4.1.1 Ⅲ级债务风险事件应急响应
（1）市债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处置方案专题向省债务管理领导小组报告。
（2）市政府偿还省政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）确有困难，市财政局可以申请由省财政厅先行代垫偿还，事后补回。
（3）市债务应急领导小组应将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府。
4.1.2 Ⅱ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应采取以下升级应对措施：
（1）市债务管理领导小组转为债务应急领导小组，汇总有关情况向省债务管理领导小组报告，动态监控风险事件进展，指导和支持行业主管部门化解债务风险。
（2）市政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定时，市债务应急领导小组可以向省债务应急领导小组申请临时救助。
（3）市政府将适当消减Ⅱ级债务风险事件涉及行业主管部门新增地方政府债券申请额度。
（4）市债务应急领导小组督促行业主管部门落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。
4.1.3 Ⅰ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应采取以下升级应对措施：
（1）市债务应急领导小组应及时将债务风险情况和应急处置方案向市政府报告，必要时市政府向省政府报告。
（2）市政府建立债务风险处置信息定期向省债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。
（3）市债务应急领导小组根据省政府通报Ⅰ级债务风险事件涉及名单和相关规定，启动债务风险责任追究机制。
（4）市政府暂停申请新增政府债券。
4.2 地方政府财政重整计划
实施政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：
（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。
（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，市政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消自行出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，市本级支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。
（3）处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。
（4）申请省级救助。采取上述措施后，市财政收支仍难以平衡的，可以向省政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后，配合省政府收回相关资金。
（5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，市财政局涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报市人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报市政府备案。市政府对市财政局报送备案的预算调整方案加强审核评估，认为有不当之处需要撤销批准预算的决议的，依法按程序提请市人民代表大会常委会审议决定。
（6）改进财政管理。市财政局应实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。
4.3 舆论引导
根据处置债务风险事件的需要，市债务风险应急领导小组启动应急响应，及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。
4.4应急终止
政府性债务风险得到缓解、控制，政府实现财政重整目标，经省债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。
5. 后期处置
5.1 债务风险事件应急处置记录及总结
在债务风险事件应急处置过程中，市债务应急领导小组应详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向市人民代表大会常委会和市政府报告。
5.2 评估分析
债务风险事件应急处置结束后，市债务应急领导小组及市财政局要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。
6. 保障措施
6.1 通信保障
市政府启动应急响应期间，债务管理领导小组成员要保持应急指挥联络畅通，有关部门应指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。
6.2 人力保障
要加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。
6.3 资源保障
市政府发生地方政府性债务风险事件时，市债务应急领导小组及市财政局要统筹市财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。
6.4 安全保障
应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。
6.5 技术储备与保障
债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。
6.6 责任追究
6.6.1 违法违规责任范围
（1）违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：
①政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；
②政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；
③举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；
④政府或其部门违反法律规定，为单位和个人债务提供担保；
⑤银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；
⑥政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；
⑦增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准；
⑧未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；
⑨其他违反法律规定的行为。
（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为：
①政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；
②金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；
③政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；
④政府及其部门恶意逃废债务；
⑤债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；
⑥其他违反财政部等部门制度规定的行为。
6.6.2 追究机制响应
发生Ⅲ级以上政府性债务风险事件后，应适时启动债务风险责任追究机制，市政府依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门对银行业金融机构相关责任人员依法追责。
6.6.3 责任追究程序
（1）市债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府性债务风险的行业主管部门开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报市政府审定。
（2）有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。
（3）市政府将政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的行业主管部门，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，行业主管部门和政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的行业主管部门和政府领导责任的，应依纪依法追究其责任。
7. 附则
7.1 预案管理
本预案实施后，市财政局应会同有关部门组织宣传、培训，加强业务指导，并根据实施情况适时进行评估和修订。行业主管部门要结合实际制定本部门和本地债务风险应急处置预案。
7.2 预案解释
本预案由市财政局负责解释。
7.3 实施时间
本预案自印发之日起实施。
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